党的十八大以来，城乡建设发展中的收入差距，公共服务差距和区域间差距得到了更多重视。城乡融合发展被视为解决这一问题的必然选择，旨在通过促进城乡要素双向流动、优化乡村基本经营制度等措施，加快缩小城乡差距，挖掘乡村多重价值，实现城乡共同繁荣。

党的二十届三中全会指出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。城乡融合需要财政支持、户籍制度改革和其他相关政策支持，在农业人口转为非农业人口的进程中又表现为新市民群体的融入问题，且面临传统农业人口存续和转型等一系列挑战。　　

一、城乡融合发展面临的挑战

2023年末，我国城镇常住人口达93267万人，常住人口城镇化率为66.16%，较2013年城镇化率53.73%已有大幅增长。尽管政策鼓励农村人口向城市流动，但人口流动的质量和方向需要进一步优化，从而避免大城市的人口过度集中，同时支持小城镇的不断发展。

公共服务均等化是城乡融合发展的关键。农村地区的教育、医疗、文化等公共服务水平相对较低，这导致了城乡居民在享受公共服务方面的不平等。政府可以加大对农村教育的投入，改善农村学校的师资力量和教育资源，提高农民子女的教育水平。加强农村医疗卫生体系建设，提高农村居民的医疗保障水平，也是城乡融合发展的重要任务。

2023年，全国居民人均可支配收入39218元，分城乡看，城镇居民人均可支配收入51821元，农村居民人均可支配收入21691元。城乡居民收入比从2013年的2.81∶1缩小到2023年的2.39∶1，整体差距显著缩小，但仍有较大的城乡差异。农村经济多年来依赖于传统农业，如何推动农业现代化、培育新型产业、提升农村经济竞争力是一个长期而复杂的过程。

过度的城市化和资源消耗可能会对生态环境造成损害，破坏乡村的历史文化特色和自然生态。因此，政府在推动城乡融合发展时，要注重生态保护，制定合理的土地利用政策，避免过度开发和资源消耗。保护乡村的历史文化特色和自然环境，促进乡村旅游和文化产业的发展，可以为乡村经济增加新的动力，实现可持续发展。

二、健全推进新型城镇化体制机制

健全推进新型城镇化体制机制是城乡融合发展的重要一环。党的二十届三中全会提出了构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制的要求，这需要在政策层面上进行系统性的规划和推动。2014年，国务院提出全面放开建制镇和小城市落户限制，2015年第663号国务院令公布《居住证暂行条例》。这一轮户籍制度改革逐步建立城乡统一的户口登记制度，通过居住证制度为流动人口提供了公共服务均等化的必要机会。由常住地登记户口提供基本公共服务制度、有助于确保农村转移人口在城市获得与本地户籍人口同等的基本公共服务，对于保障进城落户农民的合法权益尤为重要，而相应需要探索宅基地自愿有偿退出的办法，以确保农民的土地权益得到有效保障。

城市规划中，需要考虑不同城市规模的发展特点，促进城市之间的协同发展，避免资源过度集中于大城市而忽视中小城市和小城镇的发展需求。2022年3月，国家发改委要求实施积分落户政策的城市将居住年限、社保缴纳年限等基本指标设置为占据主要比例的计分基础要素，同时推动城市群、都市圈的准入年限累积互认。基于这一政策引导方向，未来的户籍政策改革及其配套措施倾向于主要基于居住年限进行户籍迁移，进一步弱化户籍的限制性特征，而强调户籍的身份信息属性。通过政策引导和相关资金支持，财政制度转向基于常住人口的公共服务建设，面向城市建设引导其运行与治理活动的城乡融合发展需要，转变城市发展方式，保障城市间协同发展，提升城市整体治理效率。城市是经济发展的重要动力，超大、特大城市更是城市群发展中的驱动性力量，相应需要推动城市群发展，利用不同规模城市间的有序搭配和圈层结构优化其产业发展模式，促进城市群的协同发展，提升整体经济效益和资源利用效率。

三、巩固和完善农村基本经营制度

巩固和完善农村基本经营制度是实现农业现代化和乡村振兴的关键举措。推进第二轮土地承包到期后再延长试点，确保农民的土地权益得到有效保障。这一改革举措将有助于激发农民的生产积极性和创造性，促进农业生产的持续发展。2002年《农村土地承包法》规定了农村土地承包制度的基本框架，保障了农民的土地承包权和经营权，使农民能够稳定地经营土地，增加了农村地区的产业活力。2019年《农村土地管理法》进一步完善了农村土地制度，强调了土地农业属性，保障了农民的土地权益，促进了农村经济的可持续发展。这些法律法规的出台，为农村地区的农业生产活动提供了基础服务支持，保障了农民的合法权益，促进了农村地区的产业活力和经济发展。

为完善农业经营体系，需要促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策。农民合作经营可以有效整合农村资源，提升农业生产效率和竞争力，同时也有助于推动农业现代化进程。2006年，《农民专业合作社法》鼓励和规范农民合作社的发展，提供了农村合作社的法律依据和政策支持，促进了农民的组织和集体经济活动。针对新型农业经营主体，应该制定相应的政策支持措施，为其发展提供必要支持和保障，推动农业产业结构的优化升级。发展新型农村集体经济也是重要举措之一，通过推动农村集体经济的发展，可以促进农村经济多元化，增加农民收入来源，提升农村经济的整体发展水平。

四、完善强农惠农富农支持制度

通过培育乡村新业态，可以为农民创造更多就业机会，提升农村经济的活力和竞争力。城乡融合发展侧重于农村地区的经济发展，要求在乡村振兴基础上深化改革，促进农村社会环境建设，提升农业产业发展水平，改善农民收入和消费能力，以缩小城乡差距，推动城乡融合。

2024年，中央一号文件指出将继续实施耕地地力保护补贴，全面加大黑土地保护工程推进力度，全面实施耕地有机质提升行动。在优化农业补贴政策体系方面，应该根据不同地区和不同类型农户的实际情况，科学制定补贴政策，确保补贴资金能够更精准地发挥作用。发展多层次农业保险也是保障农民利益的重要手段，可以在自然灾害等不可预测因素造成损失时提供有效的风险保障，稳定农民收入。

五、继续深化土地制度改革

深化土地制度改革是实现乡村振兴和可持续发展的重要举措。改革完善耕地占补平衡制度是保障农业可持续发展的重要环节。通过科学合理地规划和管理耕地资源，可以有效保障耕地的数量和质量，确保粮食生产的持续稳定。完善高标准农田建设、验收、管护机制也是提高耕地利用效率和农业生产质量的关键措施，有助于提升农业生产水平。

长期以来，为了保障地块间的价值平衡，常见使用远、近、肥、瘦相搭配的土地承包方式，从而使得土地确权阶段面临土地插花细碎等问题，制约了农业现代化。为了盘活存量土地和低效用地，需要推动土地混合开发利用、用途合理转换。特别是对于农业活动而言，强化农业基础设施需要解决土地细碎化问题，适应于农业机械化和扩大经营规模的发展需要，从而提高农业生产效率、实现农业持续增收。这包括对处于闲置状态或低效利用状态的土地进行整合开发，通过合理规划和开发利用，使其发挥最大的社会经济效益。就此，联耕联种、小田并大田等措施能够帮助提高农业机械化智能化水平。对于一些低效用地，可以通过合理的用途转换，使其更好地适应当地经济发展的需要，提高土地资源的利用效率。

(作者单位系中共肇庆市委党校)